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pArbitrages. Dans les précédentes Pac, laitiers intensifs et céréaliers ont été fortement contributeurs, du fait de la convergence. Seront-ils épargnés ? Et pourront-ils accéder aux crédits de l’éco-régime ? Le partage du nouveau gâteau suscite de vifs débats. © Éric Bénard/Claudius Thiriet

Trilogues à Bruxelles et Plan stratégique à Paris, les futurs soutiens à l’agriculture se dessinent. Ils seront différents de la Pac précédente, avec des enveloppes contraintes et une architecture « verte » qui pourrait être plus exigeante.

Le scénario de la Pac 2023-2027 est en train de s’écrire. Cette politique européenne sera-t-elle plus juste, plus verte que les précédentes ? Elle était attendue pour 2021, mais des propositions budgétaires en baisse, jugées inacceptables, avaient bloqué les discussions. 2021 et 2023 seront donc deux années de transition pendant lesquelles les règles actuelles s’appliqueront. La nouvelle Pac commencera bien...
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Le scénario de la Pac 2023-2027 est en train de s’écrire. Cette politique européenne sera-t-elle plus juste, plus verte que les précédentes ? Elle était attendue pour 2021, mais des propositions budgétaires en baisse, jugées inacceptables, avaient bloqué les discussions. 2021 et 2023 seront donc deux années de transition pendant lesquelles les règles actuelles s’appliqueront. La nouvelle Pac commencera bien en 2023, et pour seulement quatre ans. Son cadre financier a été défini en juillet dernier. Les accords ont permis d’obtenir une stabilité en euros courants, situation inespérée par rapport aux propositions de 2018. Notons que la convergence entre États des aides du premier pilier amputera de 2 % le budget alloué à la France.

En octobre dernier, le Conseil des ministres et le Parlement européen ont arrêté leurs positions respectives sur cette nouvelle Pac. Elles divergent sur de nombreux points mais le trilogue en cours (avec la Commission européenne) devrait aboutir à une position commune, début mai. L’architecture générale n’est pas très différente de ce que nous connaissons déjà. Les innovations concernent essentiellement le premier pilier.

Les éco-régimes, une nouveauté envahissante

Exit le paiement vert, qui est remplacé par l’« éco-régime ». Il s’agira d’un ensemble d’aides (sans doute à l’hectare) censées rémunérer des pratiques agronomiques favorables à l’environnement. La mise en place de ces éco-régimes sera obligatoire pour les États membres, dans ce premier pilier, mais restera un choix volontaire pour l’agriculteur. Le conseil préconise d’y consacrer 20 % du budget du premier pilier, avec possibilité de redéployer les crédits non utilisés ; le Parlement est plus ambitieux sur cette thématique environnementale et voudrait y consacrer 30 %. En matière d’environnement également, la conditionnalité des aides 2023-2027 sera renforcée et intégrera les trois règles du paiement vert : la diversité des cultures, les surfaces d’intérêt environnemental et le maintien de la prairie permanente.

L’enveloppe des aides couplées menacée

Autre élément de ce premier pilier qui fait débat au niveau des trilogues : l’enveloppe des aides couplées. Le Conseil propose 13 % +2 % pour les protéines, contre 10 % +2 % selon le Parlement. S’ajoute à cela une enveloppe de 3 % destinée aux programmes opérationnels. Il y a là, pour les deux colégislateurs, un nouvel outil dont pourraient bénéficier les organisations de producteurs de la filière lait, voire les coopératives. Le Parlement souhaite également inclure dans ce pilier 1 un plafonnement des aides et un paiement redistributif obligatoires (facultatifs, d’après le Conseil).

Le second pilier : davantage d’environnement

Peu de choses ont changé sur les intitulés au sein du pilier 2, mais là aussi, des arbitrages importants sont attendus. On y retrouve les paiements à l’hectare pour les mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC) et les contraintes naturelles (ICHN). Notons que les règles du cofinancement européen ont changé : en hausse pour les MAEC (80 %), en baisse pour l’ICHN (65 %). Suivent dans ce second pilier les outils de gestion des risques (assurance-récolte), l’aide aux investissements, l’aide à l’installation (DJA) et les programmes Leader (développement rural).

Le Conseil propose un seuil des dépenses environnementales d’au moins 30 % dans le budget du pilier 2, mais qui prendrait en compte 100 % de l’ICHN. Le Parlement veut aller plus loin, avec un seuil de 35 %, incluant seulement 40 % de l’ICHN. Enfin, les États membres peuvent choisir de transférer jusqu’à 25 % de ces enveloppes entre les deux piliers, et dans les deux sens.

Une Pac de moins en moins commune

Si cette architecture de la future Pac n’apparaît pas très innovante, l’important est ailleurs, dans la nouvelle gouvernance proposée par la Commission européenne. Elle se caractérise par une subsidiarité accrue, qui laisse aux États membres une grande marge de manœuvre dans son application. Concrètement, chaque État devra établir un Plan stratégique national (PSN) définissant ses modalités d’intervention en vue de satisfaire au Pacte vert (ou Green Deal), défini par la nouvelle Commission en mai 2020. Il s’agit là d’un projet politique très ambitieux, véritable virage agroécologique, qui vise, à l’horizon 2030, à diviser par deux les émissions de gaz à effet de serre, réduire de 50 % l’utilisation des phytos, de 20 % les engrais azotés, de 50 % les antibiotiques, de porter la surface européenne en agriculture biologique à 25 %, et à 10 % les zones protégées « à haute diversité biologique » (haies, jachères, etc.).

De quels leviers dispose la Commission pour les atteindre ou du moins s’en approcher ? De la conditionnalité des aides, mais surtout de ces nouveaux éco-régimes obligatoires. Elle a d’ailleurs proposé à chaque État membre une liste. Ainsi, la France s’est vu attribuer quinze recommandations pour établir son PSN, avec un axe environnemental et climatique qui fait référence au Pacte vert : réduire la pollution liée aux fertilisants, protéger la biodiversité (haies, restauration des habitats) développer l’agriculture biologique, etc.

Des arbitrages périlleux

En pleine construction, le PSN français devrait être bouclé fin juin et présenté à la Commission, qui ne le validera pas avant la fin de l’année. Cette déclinaison nationale de la future Pac fait l’objet de nombreuses attentes et de tensions entre syndicats, ONG, associations… Car l’enveloppe financière de cette future Pac étant contrainte, toute hausse budgétaire sur une mesure impliquera une baisse ailleurs. À cela s’ajoute l’incertitude sur le résultat du trilogue qui déterminera où se placeront les curseurs. Et quoi qu’il en soit, les éco-régimes consommeront une part importante du premier pilier.

Les arbitrages sont donc périlleux. Au ministère de l’Agriculture, la DGPE a déjà mis quelques éléments de son futur PSN sur la table. L’accès à l’éco-régime pourrait ainsi se faire par trois voies distinctes. La première serait la mise en œuvre de pratiques de gestion agroécologiques des surfaces agricoles. Exemple : rémunérer le maintien des prairies permanentes ou la diversification des cultures. Une autre voie consisterait à rémunérer les agriculteurs engagés dans des systèmes d’exploitation certifiés en agriculture biologique ou d’autres certifications environnementales à définir (HVE de niveau 3, par exemple). La troisième voie rémunérerait la part d’éléments non productifs favorables à la biodiversité (haies, jachère, zones humides, bordures non productives…). Pour chacun de ces éco-régimes, il y aurait deux niveaux de paiements en fonction de l’ambition de la pratique concernée. Il est annoncé que l’agriculteur ne pourra pas cumuler les différents éco-régimes. L’enjeu est de taille, puisqu’il engagera 20 à 30 % du montant du premier pilier. D’ailleurs, ces premières propositions ont suscité la colère des céréaliers qui constatent qu’une majorité d’entre eux ne pourra pas accéder à l’éco-régime. « Alors que nous avons perdu 160 €/ha de soutien depuis 2007 », rappelle un communiqué collectif.

La convergence se poursuivra

Concernant l’aide de base découplée, le ministère précise que sa valeur s’est considérablement resserrée autour de la moyenne, du fait d’une convergence des aides à 70 % sur la période 2015-2019. « La convergence s’est traduite par une redistribution territoriale du nord vers le sud, peut-on lire sur une note de travail. Elle a bénéficié aux élevages de bovins viande extensifs, au détriment des céréaliers à fort rendement et des producteurs laitiers intensifs. » La poursuite de cette convergence ne fait guère débat. C’est son niveau en 2027 qui sera discuté : ira-t-on jusqu’à 100 % ? Rappelons aussi que la création de l’éco-régime dans le pilier 1 entraîne mécaniquement une convergence de la valeur du paiement de base. Inversement, le paiement redistributif, appliqué en France à hauteur de 10 % sur les 52 premiers hectares, a atténué les effets de la convergence, notamment pour les élevages laitiers. La prochaine Pac le maintiendra-t-elle à 10 % du budget, et quel sera le seuil de surface choisi ?

Les aides couplées, le gros point de division

Dans le cadre du premier pilier, ce sont les options présentées par la DGPE à propos des aides couplées qui agitent les différentes tendances syndicales. D’emblée, il y est proposé de doubler les soutiens aux protéines végétales, les faisant passer de 2 à 4 % de l’enveloppe. Étant donné la contrainte budgétaire, cela amènerait à baisser les aides couplées animales de 16,5 % (soit une différence de 140 M€). La DGPE va même plus loin, et propose un scénario qui fusionnerait les aides animales existantes (vache allaitante, vache laitière) en un seul soutien à l’UGB de plus de 16 mois, assorti d’un taux de chargement plafonné à 1,4 UGB/ha. « Il s’agit d’encourager l’engraissement, de compenser l’effet de la convergence sur les paiements de base les plus élevés, tout en favorisant les systèmes extensifs à l’herbe », argumente le ministère. Une option qui fait bondir les éleveurs allaitants, qui craignent une lourde amputation de la prime à la vache. Une diminution que la FNB situerait entre 30 et 50 %, et autant sur le revenu.

Inversement, ce scénario revaloriserait le soutien direct aux éleveurs laitiers (40 € par vache en plaine, aujourd’hui). Un autre scénario, qui défrise tout autant les éleveurs de ruminants, serait de diminuer les aides couplées pour abonder l’enveloppe des aides découplées. Le bout de gras est maigre, et on se le dispute.

Entre les aides du premier pilier et celles du second, l’équilibre parvenant à ne déstabiliser aucun système de production sera difficile à trouver, et probablement fragile. Dans le second pilier, il semble acquis que l’enveloppe de l’ICHN sera maintenue, et réservée à l’élevage. Mais des voix s’élèvent pour demander un transfert plus important (actuellement 7,53 %) du premier pilier, déjà très convoité, vers le second, afin d’être au rendez-vous de l’ambition environnementale européenne, notamment en ce qui concerne les conversions bio et les MAEC.

Dominique Grémy
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